Der Text von Jordan Street,Abigail Watson und Kirsten Hartmann wurde erstmals auf dem Portal der Global Alliance for Peace Operations veröffentlicht
Einleitung
Die Ministerkonferenz der Vereinten Nationen (UN) zum Thema Friedenssicherung im Mai 2025 wird den Mitgliedstaaten als hochrangiges politisches Forum dienen, um die Zukunft der Friedenssicherung zu erörtern. Dies geschieht in einer für die UN und ihre Friedensoperationen schwierigen Zeit. In den letzten Jahren wurden mehrere Friedensmissionen von den Gastländern zum Abzug aufgefordert, der UN-Sicherheitsrat (UNSC) hat keine neuen Missionen beschlossen, und der UN-Generalsekretär setzt sich nicht in gleicher Weise für die Blauhelme ein wie seine Vorgänger. Ein möglicherweise rapide schrumpfendes UN-Budget und schwindendes Vertrauen – ja sogar offene Verachtung – gegenüber dem Multilateralismus unter den wichtigsten Geldgebern und Truppenstellern für UN-Friedenssicherungseinsätze verstärken den wachsenden Druck.
Irgendwann, und zwar sehr bald, wird die UNO wahrscheinlich Entscheidungen über ihr künftiges Angebot im Bereich Frieden und Sicherheit treffen müssen. Sie kann akzeptieren, dass sie mit unvermeidlich geringeren Ressourcen weniger leisten muss, oder sie kann versuchen, sich neu zu positionieren, um sich bestimmten politischen Kräften anzunähern und so ihre Relevanz zu bewahren. Vor diesem Hintergrund ist die künftige Entwicklung der von der UNO geführten und autorisierten Friedensoperationen unklar. Für manche ist eine Verlagerung hin zur Friedensdurchsetzung eine mögliche Antwort auf einige dieser Belastungen. Für andere wäre dies ein Rezept für eine Katastrophe für die UN. Dieses Briefing skizziert die Argumente dafür und dagegen als Beitrag zu den Themenpapieren der Global Alliance for Peace Operations. Die Autoren vertreten die Auffassung, dass die Mitglieder des UN-Sicherheitsrats und die Mitglieder der C34 weiterhin sicherstellen sollten, dass das Angebot der UN bei Friedensoperationen eine klare Trennlinie zwischen Ansätzen der Friedenssicherung und der Friedensdurchsetzung beibehält.
Was ist Friedensdurchsetzung und wo passt sie in die Friedensoperationen der UN?
„Friedensdurchsetzung“ ist eine Form der Intervention – die gemäß Kapitel VII mandatiert werden kann –, die den Einsatz von Gewalt gegen Kombattanten beinhaltet und in der Regel starke Elemente der Terrorismusbekämpfung umfasst. Die Capstone-Doktrin definiert sie als „die Anwendung einer Reihe von Zwangsmaßnahmen, einschließlich der Anwendung militärischer Gewalt, mit Genehmigung des Sicherheitsrats. Solche Maßnahmen sind zur Wiederherstellung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit in Situationen genehmigt, in denen der Sicherheitsrat das Vorliegen einer Bedrohung des Friedens, einer Friedensverletzung oder einer Aggression festgestellt hat. Der Sicherheitsrat kann, soweit angemessen, regionale Organisationen und Einrichtungen für Durchsetzungsmaßnahmen unter seiner Autorität heranziehen“.
Sie wurde von mehreren Staaten und regionalen Organisationen wie der Afrikanischen Union (AU) angewendet, unterscheidet sich jedoch deutlich von den UN-Friedensmissionen der Nachkriegszeit, die: (1) darauf abzielen, einen bestehenden Frieden zu bewahren oder beginnende Friedensprozesse zu unterstützen; (2) für ihren Einsatz auf die Zustimmung des Gaststaates angewiesen sind; und (3) militärische Maßnahmen, einschließlich der Anwendung von Gewalt, in erster Linie auf Schutzzwecke beschränken (zum Beispiel zur Selbstverteidigung der Mission sowie zum Schutz der Zivilbevölkerung und zur Abschreckung von Akteuren, die Friedensprozesse untergraben). Obwohl es bereits UN-mandatierte Friedensoperationen mit Elementen der Friedensdurchsetzung gab, hat die UN noch keine Mission entsandt, bei der die Friedensdurchsetzung die einzige Aufgabe der Blauhelme ist.
Die UNO wurde in der Vergangenheit unter begrenzten Umständen mit Aufgaben der Friedensdurchsetzung betraut – beispielsweise durch die Komponente der Force Intervention Brigade (siehe unten) der Stabilisierungsmission der Vereinten Nationen in der Demokratischen Republik Kongo (MONUSCO). Die Doktrin wurde jedoch nie als zentrales Einsatzkonzept übernommen, da die truppenstellenden Länder nicht bereit waren, ihre Streitkräfte in Gefahr zu bringen, und es an politischer Einigkeit unter den Mitgliedern des UN-Sicherheitsrats mangelte. In den letzten Jahren wurde das Konzept der Friedensdurchsetzung jedoch von der UN-Führung und anderen in Diskussionen rund um UN-Friedensoperationen stärker in den Vordergrund gerückt. In dem Strategiepapier „A New Agenda for Peace“ vom Juli 2023 erklärte der UN-Generalsekretär: „Die zunehmende Fragmentierung vieler Konflikte und die Verbreitung nichtstaatlicher bewaffneter Gruppen, die grenzüberschreitend operieren und Gewalt gegen Zivilisten anwenden, haben den Bedarf an multinationalen Friedensdurchsetzungs- sowie Anti-Terror- und Aufstandsbekämpfungsoperationen erhöht.“ Dies beinhaltete eine Empfehlung an den UN-Sicherheitsrat, gegebenenfalls friedenserzwingende Maßnahmen durch multinationale Streitkräfte oder (sub-)regionale Organisationen zu genehmigen, sowie eine Empfehlung an die UN, andere friedenserzwingende Operationen zu unterstützen, wenn den durchführenden Ländern oder regionalen Organisationen die erforderlichen Fähigkeiten fehlen.
Als der UN-Sicherheitsrat im Dezember 2023 die Resolution 2719 verabschiedete, die den Rahmen für die Unterstützung von AU-geführten Friedenssicherungseinsätzen – einschließlich potenzieller Mandate zur Friedensdurchsetzung – durch von der UNO festgelegte Beiträge bildet, dachten viele, dies könnte eine neue Ära der Friedensoperationen einläuten. Während regionale Eigenverantwortung und Führung bei Friedensoperationen zweifellos entscheidend sind, birgt die Umsetzung der Resolution mehrere Risiken. Im „Pakt für die Zukunft“ vom September 2024 unterstrichen die Mitgliedstaaten die Bedeutung dieser Zusammenarbeit zwischen den Vereinten Nationen und der AU und forderten den Generalsekretär auf, alle Formen von UN-Friedensoperationen zu überprüfen und Empfehlungen dazu abzugeben, wie diese an sich wandelnde Bedürfnisse angepasst werden können. Stehen die Konzepte der Friedenssicherung und der Friedensdurchsetzung bei den Vereinten Nationen angesichts des Zusammenbruchs vieler Annahmen im Zusammenhang mit der globalen Friedens- und Sicherheitspolitik im Jahr 2025 auf Kollisionskurs?
Argumente für die Friedensdurchsetzung
Das Argument dafür, dass die UN die Friedensdurchsetzung übernehmen sollte, scheint auf drei Punkten zu beruhen: 1) der wahrgenommenen Irrelevanz traditioneller Friedenssicherungsmodelle, verbunden mit 2) dem Wunsch, dass die UN ihre Rolle als entscheidender globaler Akteur bei Herausforderungen im Bereich Frieden und Sicherheit wiederherstellt, und 3) der prognostizierten Notwendigkeit, sich an ein sich wandelndes Finanzierungsumfeld anzupassen.
Relevanz: Gewaltsame Konflikte und globale Sicherheitspolitik haben sich seit der Blütezeit der modernen/nach dem Kalten Krieg durchgeführten UN-Friedenssicherung erheblich verändert. Seit 2014 wurde keine groß angelegte, multidimensionale UN-Friedensmission mehr genehmigt. Jüngste Missionen wurden von Vorwürfen der Ineffektivität begleitet. Dies hat ernsthafte Fragen hinsichtlich der Relevanz der Mandate vieler aktueller UN-Friedenssicherungsmissionen aufgeworfen. Angesichts dieser Schwierigkeiten könnte die UN-Führung versuchen, ihre Doktrin für Friedensoperationen neu zu definieren, um für wahrgenommene zukünftige Herausforderungen im Bereich Frieden und Sicherheit relevant zu bleiben. Befürworter könnten sich auf Beispiele stützen, bei denen Mandate zur Friedensdurchsetzung wichtige Instrumente multilateraler Organisationen zum Schutz der Zivilbevölkerung und zur Deeskalation von Konflikten waren. Die Force Intervention Brigade der MONUSCO wird am häufigsten als Beispiel für einen kurzfristigen Erfolg angeführt – angesichts der anfänglichen Rolle der Mission bei der Neutralisierung der bewaffneten Gruppe M23 im Jahr 2013. Ähnlich verhält es sich – wenn auch nicht als multilaterales Beispiel – mit der französischen Mission „Operation Serval“, die einen gewissen Erfolg bei der Verhinderung des Vormarsches und dem Schutz der Zivilbevölkerung erzielte, als gewalttätige nichtstaatliche bewaffnete Gruppen rasch durch den Norden Malis vorrückten. Untersuchungen von Saferworld verweisen zudem auf einige Beispiele, bei denen der begrenzte Einsatz von Gewalt eine wichtige Komponente zur Unterstützung einer politischen Strategie und zur Suche nach einem Ausweg aus gewalttätigen Konflikten im Irak, in Kolumbien und in Nordirland darstellte.
Reputation: In den letzten Jahren hat die Frustration über die Grenzen und die Wirkung von Friedensoperationen dazu geführt, dass Friedensmissionen reduziert, zum Abzug aufgefordert oder kurzerhand hinausgeworfen wurden. In Haiti, im Südsudan, in der Demokratischen Republik Kongo und anderswo richtete sich die Feindseligkeit sowohl seitens der Regierungen als auch der Bevölkerung gegen die UN-Friedenstruppen.
